Gestion de crise intercommunalité (EPCI) : PICS et MATRAS 2021
Le Plan Intercommunal de Sauvegarde (PICS) ne remplace pas les PCS communaux : il les articule, mutualise les moyens et organise la coordination de la réponse aux crises de territoire. Cette page rassemble le cadre réglementaire (MATRAS 2021, décret 2022-1532), la méthode opérationnelle, les typologies et les réponses aux questions des présidents d'EPCI, DGS et coordonnateurs PICS.
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Une crise intercommunale est un événement qui touche plusieurs communes d'un même territoire et dépasse les capacités d'une commune isolée. Sa gestion mobilise l'EPCI (Établissement Public de Coopération Intercommunale) au titre de la coordination, de la mutualisation des moyens et de l'appui aux maires DOS. Le cadre est récent : la loi MATRAS de novembre 2021 a créé le PICS (Plan Intercommunal de Sauvegarde), précisé par le décret du 8 décembre 2022.
Le PICS ne se substitue jamais aux PCS communaux. Il les articule, les démultiplie et les outille. Le président d'EPCI n'est pas Directeur des Opérations de Secours (DOS) : chaque maire reste DOS sur sa commune. Mais l'EPCI organise ce que la commune isolée ne peut pas faire seule : mutualiser un groupe électrogène, ouvrir un gymnase intercommunal aux évacués d'une commune voisine, mobiliser les services techniques d'une autre commune en appui, coordonner la communication territoriale.
En 3 points
- Le président d'EPCI n'est pas DOS. Chaque maire conserve son autorité de police municipale et la qualité de DOS sur sa commune. L'EPCI coordonne, mutualise et apporte des moyens, sans se substituer à l'autorité communale.
- Le PICS est obligatoire pour les EPCI dont au moins une commune membre doit avoir un PCS (loi MATRAS 2021-1520, décret 2022-1532). Il articule les PCS communaux et organise la mutualisation des moyens.
- La plupart des EPCI déploient leur PICS depuis MATRAS. L'enjeu n'est pas seulement d'écrire un document : c'est de le faire vivre, l'articuler aux PCS communaux et l'éprouver en exercice.
Cadre réglementaire applicable aux EPCI
Le cadre français du PICS est récent et structurant. La loi MATRAS du 25 novembre 2021 a créé le dispositif, précisé par le décret 2022-1532 du 8 décembre 2022. Six dispositifs structurent l'essentiel.
Sources officielles : Loi MATRAS 2021-1520 (Légifrance), Décret 2022-1532 (Légifrance), Intercommunalités de France, AMF, DGSCGC.
| Dispositif | Obligation et contenu | Pour qui |
|---|---|---|
| Loi MATRAS 2021-1520 25 novembre 2021, article 11 |
Crée le PICS. Modifie l'article L.731-3 du Code de la sécurité intérieure. Étend l'obligation de PCS, renforce la RCSC, prévoit des sanctions, modernise le cadre. | EPCI dont au moins une commune doit avoir un PCS |
| Décret 2022-1532 8 décembre 2022, application du PICS |
Précise le contenu obligatoire du PICS : cartographie des risques territoriaux, conventions intercommunales de sauvegarde, organisation, annexes opérationnelles, exercices, révision quinquennale. | Tous EPCI soumis à PICS |
| PCS communaux Loi 2004-811 + MATRAS 2021 |
Obligatoires pour les communes exposées (PPR, PPI, sismique 3-5, volcanique). Le PICS articule les PCS communaux sans s'y substituer. Voir la page mairie. | Communes membres concernées |
| Convention intercommunale de sauvegarde Décret 2022-1532 |
Document signé entre l'EPCI et chaque commune membre, précisant ce que la commune apporte et ce qu'elle attend en retour. Brique opérationnelle clé du PICS. | EPCI et communes membres |
| ORSEC départemental Code de la sécurité intérieure |
Plan piloté par le préfet, activé quand la crise dépasse les capacités locales. L'EPCI est représenté au COD pour coordonner l'apport en moyens mutualisés. | EPCI touchés |
| RCSC intercommunale Possibilité ouverte par MATRAS |
Réserve communale de sécurité civile mutualisée à l'échelle de l'EPCI. Bénévoles formés, mobilisables en appui à plusieurs communes. Outil clé en zone rurale. | EPCI volontaires |
L'articulation PICS et PCS : la doctrine clé
Le PICS et les PCS communaux ne sont pas concurrents : ils sont complémentaires et obligatoirement articulés. Le PCS reste à la charge du maire au titre de son autorité de police municipale et de sa qualité de DOS. Le PICS est à la charge du président d'EPCI au titre de la coordination intercommunale et de la mutualisation des moyens. Trois leviers d'articulation à respecter :
Trois profils d'EPCI, trois échelles d'organisation
Une communauté de communes rurale ne déploie pas la même réponse qu'une métropole urbaine. La méthode reste la même, l'échelle change, les moyens varient. Le PICS doit être calibré au profil réel de l'EPCI.
Communauté de communes
Environ 990 EPCI sur 1 250. Ressources limitées, services techniques mutualisés modestes, président souvent maire d'une commune membre.
- PICS obligatoire si au moins une commune doit avoir un PCS
- Format adapté, focus sur la mutualisation rurale
- Coordonnateur PICS souvent à mi-temps
- RCSC mutualisée fortement recommandée
- Conventions de sauvegarde simplifiées
Communauté d'agglomération
Environ 230 EPCI. Au moins 50 000 habitants autour d'une ville-centre, services techniques structurés, vice-président sécurité civile.
- PICS obligatoire et structuré
- Centre de coordination intercommunal dédié
- Moyens mutualisés conséquents
- Articulation forte avec préfecture et SDIS
- Exercice intercommunal annuel recommandé
Communauté urbaine et métropole
Environ 30 EPCI. Métropoles, communautés urbaines des grandes agglomérations. Capacité de mobilisation massive, direction sécurité civile dédiée.
- PICS exigeant et complexe
- Salle de coordination permanente, équipée
- Mutualisation industrielle (équipements lourds)
- Exercices multi-formats imposés
- Articulation préfecture, opérateurs, communes
Huit typologies de crises intercommunales
L'EPCI intervient principalement sur les crises qui dépassent une commune isolée et exigent coordination, mutualisation ou appui inter-territoires. Voici les typologies les plus rencontrées en France.
1. Inondation à l'échelle d'un bassin versant
Plusieurs communes touchées simultanément par une crue. Le PICS coordonne les moyens, ouvre les bâtiments de repli intercommunaux, articule la communication des maires sous Vigicrues.
2. Tempête et coupures d'énergie
Tempête atlantique ou cévenole touchant plusieurs communes. Mutualisation des groupes électrogènes, ouverture de salles chauffées, soutien aux personnes vulnérables sur tout le territoire.
3. Feu de forêt sur plusieurs communes
Évacuations coordonnées, accueil intercommunal des sinistrés, mutualisation des services techniques. Articulation forte avec SDIS et préfecture.
4. Accident industriel à impact territorial
Site Seveso ou ICPE classée touchant plusieurs communes. Activation PPI préfectoral. Le PICS coordonne la réponse intercommunale en appui aux PCS de chaque commune touchée.
5. Crise sanitaire territoriale
Pollution d'un réservoir d'eau, épidémie locale, légionellose intercommunale. Articulation ARS et EPCI. Distribution d'eau coordonnée, mutualisation des points d'accueil.
6. Cyberattaque sur services intercommunaux
Paralysie SI mutualisé impactant toutes les communes membres. Articulation ANSSI, CNIL. Continuité des services essentiels coordonnée à l'échelle de l'EPCI.
7. Rupture d'infrastructure majeure
Effondrement de pont, glissement de terrain, rupture de canalisation principale. Plusieurs communes isolées ou impactées. Coordination intercommunale des secours et continuité d'activité.
8. Crise migratoire ou hébergement d'urgence
Arrivée massive de personnes à héberger sur plusieurs communes. Mutualisation des capacités d'accueil intercommunales, coordination avec préfecture et associations.
Les 7 réflexes du président d'EPCI face à une crise de territoire
Cette méthode condense la doctrine PICS validée par les RETEX d'exercices et de crises réelles accompagnés par Twist depuis MATRAS 2021. Elle s'applique à toutes les typologies de crises intercommunales.
Activer le centre de coordination intercommunal
Rassembler la cellule PICS dans la salle de coordination pré-identifiée en moins de 60 minutes. Mobiliser le président d'EPCI ou élu d'astreinte, le DGS intercommunal, le directeur des services techniques, le responsable communication, le coordonnateur PICS. Ouvrir la main courante intercommunale.
Qualifier l'événement à l'échelle du territoire
Évaluer la nature, l'ampleur, le périmètre. Identifier les communes touchées et les communes en appui. Le président d'EPCI n'est pas DOS : chaque maire reste DOS sur sa commune. Le PICS active la coordination intercommunale, l'apport des moyens mutualisés et l'articulation avec la préfecture.
Articuler avec les maires DOS et la préfecture
Contact immédiat avec les maires des communes touchées (qui restent DOS), le COG ou le COD de la préfecture si ORSEC est déclenché, le SDIS. Le PICS apporte des moyens et une coordination. Il ne se substitue pas aux PCS communaux, il les démultiplie.
Activer les moyens mutualisés intercommunaux
Mettre à disposition des communes touchées les ressources mutualisées prévues par le PICS et les conventions intercommunales de sauvegarde : équipements (groupes électrogènes, pompes, véhicules), bâtiments de repli, ressources humaines (services techniques intercommunaux), bénévoles RCSC mutualisés.
Coordonner la communication aux habitants
Coordonner la communication entre les maires (chacun reste autorité de police municipale) pour éviter les messages contradictoires. Activer les outils intercommunaux : application territoriale, réseaux sociaux EPCI, panneaux à messages variables, sites internet. Articulation avec FR-Alert préfectoral si ORSEC.
Tenir la main courante intercommunale
Documenter chaque décision intercommunale, chaque appel reçu, chaque ressource mobilisée, chaque appui apporté aux communes. La main courante PICS engagera la responsabilité juridique post-crise au titre de la coordination intercommunale et de l'apport en moyens. Voir le guide main courante Twist.
Préparer la sortie de crise et le RETEX territorial
Désactivation progressive du PICS en concertation avec les communes touchées. Continuité des actions de soutien intercommunales : appui à la demande CatNat, accompagnement social mutualisé, reconstruction concertée. RETEX intercommunal sous 90 jours impliquant tous les maires, élus communautaires, services et partenaires. Voir le guide RETEX Twist.
Pourquoi la préparation intercommunale est décisive
La doctrine que nous validons sur les RETEX intercommunaux est la même que pour la commune : la qualité d'une crise se joue à 80 % avant qu'elle n'arrive. À l'échelle intercommunale, cette règle prend une dimension supplémentaire : ce qui n'a pas été articulé en temps calme entre l'EPCI et ses communes ne s'improvise jamais sous stress.
L'articulation PICS et PCS ne s'invente pas en aigu
Une cellule PICS qui n'a jamais coordonné un exercice avec ses PCS communaux ne saura pas le faire en crise. Les conventions intercommunales de sauvegarde, les annuaires consolidés, les protocoles de mutualisation doivent avoir été éprouvés en exercice avant l'événement réel.
La responsabilité juridique de l'EPCI engage le président
Le décret 2022-1532 et la jurisprudence post-MATRAS clarifient la responsabilité du président d'EPCI au titre du PICS. Un PICS absent, obsolète ou jamais exercé peut conduire à mettre en cause la responsabilité administrative de l'EPCI et la responsabilité personnelle du président.
La mutualisation se construit par la confiance
Les maires acceptent de mutualiser leurs moyens et leurs équipes quand la confiance est établie en temps calme. Une commune qui n'a jamais vu l'EPCI venir l'aider en exercice hésitera à s'appuyer sur lui en crise réelle. La mutualisation passe par des rituels collectifs réguliers.
La communication territoriale demande des outils éprouvés
Coordonner la communication de 15, 30 ou 60 communes membres ne s'improvise pas. Les outils intercommunaux (application territoriale, réseaux sociaux, panneaux à messages variables, canaux de remontée d'information) doivent être maîtrisés par les agents avant d'être activés en aigu.
Concrètement, la préparation intercommunale se traduit par quatre livrables vivants : un PICS révisé et exercé tous les 5 ans, des conventions intercommunales de sauvegarde signées avec toutes les communes membres, une RCSC intercommunale constituée et entraînée (le cas échéant), un calendrier d'exercices conjoints PICS et PCS au minimum annuel. C'est leur combinaison qui fait la différence.
La doctrine Twist appliquée au PICS
Twist intervient depuis Nantes en Pays de la Loire et en Bretagne, avec des missions partout en France. Notre intervention auprès des EPCI articule concertation territoriale (méthode et acculturation des élus communautaires et des maires), conception du PICS et des conventions intercommunales, formation de la cellule PICS, conception et animation d'exercices conjoints PICS et PCS, RETEX intercommunal après crise réelle ou exercice.
Notre singularité tient à trois ancrages combinés. La concertation territoriale (Maxime Sourdin, Morgane Ollier) : un PICS n'est jamais qu'une affaire de techniciens, il mobilise des élus, des communes, des habitants, des partenaires. La stratégie d'organisation (Charlotte Zuckmeyer) : un PICS qui ne s'inscrit pas dans le fonctionnement réel de l'EPCI et de ses communes ne sera jamais activé. La doctrine de crise (Benoît Labalette) : la méthode opérationnelle des 7 réflexes, validée par la pratique des cellules PICS et PCS, fait la différence entre la théorie et la réalité du terrain.
De plus en plus d'EPCI déploient leur PICS depuis MATRAS 2021. L'enjeu n'est pas seulement d'écrire un document, c'est de le faire vivre. Un PICS testé, articulé avec les PCS communaux, approprié par les habitants, les élus, les agents et les acteurs du territoire devient un vrai outil de résilience territoriale. Notre travail est d'accompagner la création et la réactivation des PICS par le dialogue et l'implication citoyenne.
Morgane Ollier et Charlotte Zuckmeyer, Twist / SCOPICTempête sur une communauté de communes de 22 communes
Cas réel anonymisé. Communauté de communes de l'Ouest français, 22 communes membres, 32 000 habitants. Tempête atlantique majeure traversant le territoire : coupures électriques massives, toitures arrachées, chutes d'arbres, routes coupées sur 12 des 22 communes. PICS adopté en 2024, exercice intercommunal conduit avec Twist en mars 2025.
Déroulé synthétique
J-1 à 18h : activation veille PICS sur vigilance orange Météo-France. Cellule PICS pré-réunie en visioconférence. J à 02h : bascule en activation complète. Mobilisation centre de coordination intercommunal. J à 06h : 12 maires en lien direct avec la cellule PICS. Mutualisation immédiate de 4 groupes électrogènes, 2 véhicules tout-terrain, ouverture de 3 gymnases intercommunaux pour accueil sinistrés. J à 10h : intervention des services techniques mutualisés sur les communes les plus touchées. J+1 : ORSEC déclenché par le préfet, articulation EPCI et COD opérationnelle. J+3 : désactivation progressive PICS. J+60 : RETEX intercommunal animé par Twist avec les 22 maires et les services.
Trois leviers décisifs. (1) Conventions intercommunales de sauvegarde signées avec les 22 communes en 2024 : chacune savait exactement ce qu'elle pouvait demander à l'EPCI et ce qu'elle apportait au pot commun. (2) Exercice intercommunal mars 2025 conduit par Twist : les automatismes de coordination ont été éprouvés, le centre de coordination opérationnel en 45 minutes. (3) RCSC intercommunale constituée fin 2024 : 34 bénévoles formés, mobilisés au profit des communes les plus touchées en moins de 4 heures.
Glossaire de la gestion de crise intercommunale
Quinze termes que tout président d'EPCI, DGS intercommunal ou coordonnateur PICS doit maîtriser pour piloter sereinement une crise de territoire et dialoguer avec les maires et la préfecture.
PICS
Plan Intercommunal de Sauvegarde. Document obligatoire créé par la loi MATRAS 2021 et précisé par le décret 2022-1532. Articule les PCS communaux, organise la mutualisation des moyens, structure la coordination.
EPCI
Établissement Public de Coopération Intercommunale. Regroupement de communes pour exercer certaines compétences en commun. Quatre types à fiscalité propre concernés par le PICS : CC, CA, CU, métropole.
Communauté de communes
EPCI le plus courant (990 sur 1 250). Regroupe des communes rurales ou périurbaines. PICS adapté à l'échelle, format souvent allégé.
Communauté d'agglomération
EPCI urbain de taille moyenne, environ 230 en France. Regroupe au moins 50 000 habitants autour d'une ville-centre. PICS plus structuré.
Communauté urbaine / Métropole
EPCI urbains de grande taille, environ 30 en France. Regroupent les grandes agglomérations. PICS complexe, capacité de mobilisation massive.
PCS
Plan Communal de Sauvegarde. Document obligatoire pour les communes soumises à PPR, PPI ou risque sismique élevé. Le PCS reste à la charge du maire, le PICS l'articule. Voir la page mairie.
DOS
Directeur des Opérations de Secours. Le maire est DOS sur sa commune. Le président d'EPCI n'est pas DOS : il coordonne, mutualise, apporte des moyens. En ORSEC, le préfet devient DOS.
COS
Commandant des Opérations de Secours. Désigné par le DOS, coordonne les opérations sur le terrain. Officier SDIS le plus souvent, gendarmerie ou police selon la nature.
COD
Centre Opérationnel Départemental. Organe préfectoral activé par le préfet en ORSEC. L'EPCI peut y être représenté pour coordonner l'apport en moyens mutualisés.
Mutualisation
Mise en commun des moyens intercommunaux au profit des communes touchées : équipements, bâtiments, services techniques, bénévoles. Activée par le PICS.
Convention intercommunale de sauvegarde
Document signé entre l'EPCI et chaque commune membre, précisant ce que la commune apporte au PICS et ce qu'elle attend en retour. Brique opérationnelle clé.
MATRAS
Loi 2021-1520 du 25 novembre 2021. Article 11 crée le PICS, étend le PCS, renforce la RCSC, prévoit des sanctions en cas de défaillance.
Décret 2022-1532
Décret du 8 décembre 2022 d'application de MATRAS pour le PICS. Précise contenu obligatoire, modalités, délais (3 ans pour l'élaboration initiale).
RCSC intercommunale
Réserve communale de sécurité civile mutualisée à l'échelle EPCI. Possibilité ouverte par MATRAS. Bénévoles formés, mobilisables en appui à plusieurs communes.
DGSCGC
Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises. Direction du ministère de l'Intérieur en charge de la sécurité civile. Pilote le cadre national.
Questions fréquentes des présidents d'EPCI
Qu'est-ce qu'un PICS et quand est-il obligatoire ?
Le Plan Intercommunal de Sauvegarde est un document obligatoire institué par la loi MATRAS du 25 novembre 2021 et précisé par le décret 2022-1532 du 8 décembre 2022. Il est obligatoire pour les EPCI à fiscalité propre dont au moins une commune membre est tenue d'élaborer un PCS (commune dotée d'un PPR, incluse dans un PPI, exposée à un risque sismique 3 à 5 ou volcanique). Le PICS articule les PCS communaux, organise la mutualisation des moyens et structure la coordination de la réponse aux crises de territoire.
Le PICS remplace-t-il les PCS communaux ?
Non, jamais. Le PICS ne se substitue pas aux PCS communaux. Chaque commune membre conserve l'obligation et la responsabilité de son propre PCS. Le PICS articule, complète et démultiplie les PCS. Trois fonctions principales : organiser la mutualisation des moyens, structurer la coordination entre les communes touchées et celles en appui, articuler la communication territoriale. Le maire reste Directeur des Opérations de Secours (DOS) sur sa commune.
Quel est le rôle du président d'EPCI en crise ?
Le président d'EPCI n'est pas DOS. Il coordonne, mutualise et apporte des moyens, mais l'autorité de police et la qualité de DOS appartiennent à chaque maire sur sa commune. Sept missions principales : activer le centre de coordination intercommunal, mobiliser les moyens mutualisés prévus au PICS, coordonner avec les maires DOS, articuler avec la préfecture (COD si ORSEC) et le SDIS, organiser la communication intercommunale, tenir la main courante PICS, piloter la sortie de crise et le RETEX intercommunal.
Quelle est la différence entre PCS et PICS ?
Le PCS est communal : il organise la réponse d'une commune sous l'autorité du maire DOS. Le PICS est intercommunal : il organise l'appui de l'EPCI aux communes touchées et la mutualisation des moyens. Le PCS engage la responsabilité du maire, le PICS engage la responsabilité du président d'EPCI au titre de la coordination et de la mutualisation. Les deux sont complémentaires et obligatoires dans les conditions prévues par la loi MATRAS. Le PICS ne dispense jamais du PCS.
Combien coûte la mise en place d'un PICS ?
Le coût dépend de la taille de l'EPCI, du nombre de communes membres, de la diversité des risques sur le territoire. Pour une communauté de communes rurale de 15 à 30 communes : entre 18 000 et 35 000 euros pour un PICS complet (cartographie risques territoriaux, conventions intercommunales de sauvegarde, organisation interne, formation des élus communautaires, premier exercice intercommunal). Pour une communauté d'agglomération : 35 000 à 70 000 euros. Pour une communauté urbaine ou métropole : à partir de 70 000 euros. Cofinancements possibles via FPRNM et conventions départementales.
Comment articuler PICS et PCS communaux concrètement ?
Cinq leviers structurants. (1) Cartographie des risques cohérente : le PICS s'appuie sur les diagnostics des PCS communaux et les complète à l'échelle territoriale. (2) Conventions intercommunales de sauvegarde : chaque commune signe avec l'EPCI une convention précisant ce qu'elle apporte et ce qu'elle attend en retour. (3) Annuaire de crise consolidé : tous les contacts des PCS sont mutualisés dans l'annuaire PICS. (4) Exercices conjoints PCS et PICS : au moins un exercice par an associant l'EPCI et plusieurs communes. (5) RETEX croisés : chaque crise majeure fait l'objet d'un RETEX PICS et de RETEX PCS communaux articulés.
Quels exercices PICS organiser ?
Trois formats complémentaires. (1) Exercice cadre intercommunal sur table : 3 à 5 heures, élus communautaires et plusieurs maires en salle, scénario de crise territoriale, décisions simulées. Format prioritaire pour rôder l'articulation PICS et PCS. (2) Exercice partiel terrain : test d'un dispositif intercommunal précis (mutualisation d'équipements, communication coordonnée, accueil intercommunal d'évacués). (3) Exercice grandeur réelle multi-communes : à organiser tous les 3 à 5 ans, avec préfecture, SDIS, communes touchées, RCSC. Twist conçoit et anime ces trois formats.
Qui pilote les ressources mutualisées en crise ?
La mutualisation des moyens est organisée par le PICS et activée par le président d'EPCI ou son élu d'astreinte. Les ressources mutualisées incluent généralement : équipements lourds (groupes électrogènes, pompes, véhicules tout-terrain, abris de fortune), bâtiments de repli (gymnases intercommunaux, salles polyvalentes), ressources humaines (services techniques intercommunaux, agents des autres communes en appui), bénévoles formés (RCSC mutualisée si constituée). L'activation est tracée dans la main courante PICS et engage la responsabilité de l'EPCI au titre de la coordination.
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